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La Réforme territoriale ? « Une révolution silencieuse »

le 23 janvier 2015 - Eric SEVEYRAT - Collectivités locales - article lu 1092 fois

La Réforme territoriale ? « Une révolution silencieuse »

La nouvelle carte des 13 régions sera effective en 2016. Les métropoles sont en place depuis le 1er janvier 2015. La troisième partie de la réforme est en cours. André Vallini, secrétaire d'Etat à la Réforme territorial, se dit un politique heureux de la mission qui lui incombe de mener à bien la réforme administrative territoriale de la France.

Retrouvez-vous dans la réforme ce que vous aviez initié avec la commission Balladur ?

Le hasard veut que je sois installé dans les locaux mêmes de l’ancien comité Balladur, rue Saint-Dominique, où il y a cinq ans, pendant 6 mois, je venais quatre fois par semaine et ce fut une des expériences les plus intéressantes de ma vie politique avec la commission Outreau1. Je retrouve d’ailleurs les mêmes problématiques qu’en 2008 autour du millefeuille territorial.

Les mêmes réponses aux mêmes questions ?

En partie oui : la réduction du nombre de régions, la transformation du rôle du département, la volonté de pousser l’intercommunalité. Le comité Balladur avait débouché sur une loi, en 2010 avec des aspects positifs notamment sur l’intercommunalité. Quant au conseiller territorial, ce que nous craignions avec Pierre Mauroy, c’est qu’il nuise à l’esprit régional et à la montée en puissance des régions et qu’il aboutisse à leur « cantonalisation ».
La deuxième raison de notre désaccord, c’est qu’il ne simplifiait pas les compétences. Certes il diminuait le nombre d’élus, mais contrairement à ce que l’on pense, le coût des élus est infime dans un budget : en Isère il est de 0,1% du budget. Et puis, si la démocratie n’a pas de prix, elle a un coût et il faut l’assumer.

Comment faire passer la nécessité de cette réforme auprès du grand public dont la priorité est avant tout l’emploi ? Les Français ont la réputation d’être mauvais en géographie. Allez-vous faire de la pédagogie ? 

Il y a trois objectifs majeurs à cette réforme. Le premier, c’est la clarification des compétences. La simplification du paysage administratif territorial est nécessaire pour y voir plus clair et pour rendre les choses plus lisibles pour les citoyens qui doivent savoir qui fait quoi et à quoi servent les impôts qu’ils paient et qui les utilisent. Pour les élus locaux aussi, qui sont de plus en plus nombreux, dans les petites communes notamment, à dire qu’ils ne s’y retrouvent plus dans cet enchevêtrement de compétences. En effet depuis 25 ans et la décentralisation des lois Mauroy-Deferre, on a ajouté des structures, multiplié les organismes, empilé des échelons, créé des doublons, et il faut clarifier l’organisation territoriale de la République.
Deuxième objectif majeur, la compétitivité des territoires avec de grandes régions, pas seulement par leur taille, mais aussi et surtout grâce à leurs compétences. Certes on s’intéresse beaucoup aux contours des régions mais ce qui compte davantage encore ce sont les compétences et notamment le leadership qu’elles vont avoir dans le domaine économique, pour renforcer l’attractivité de la France et devenir des vrais moteurs de la croissance.

Ne va-t-il pas se poser un problème de leadership entre les régions et les métropoles ?

Moi je fais confiance aux élus qui ont le sens de l’intérêt général et qui sauront tirer ensemble le meilleur parti de leurs compétences économiques, sous le contrôle des citoyens et le regard des médias. Si les querelles d’ego existent en politique comme ailleurs, tout cela finit par se régler.
Le troisième objectif, c’est rendre les services publics locaux plus efficaces dans la vie quotidienne et cela passe par la montée en puissance de l’intercommunalité.
On dit que le gouvernement prévoit la disparition des sous-préfectures.

Comment la présence de l’Etat et la proximité de l’action publique vont-elles être maintenues sur les territoires, notamment dans les zones rurales ?

La réforme de la présence de l’Etat sur les territoires va se faire en même temps que la réforme territoriale. Le ministre de l’Intérieur Bernard Cazeneuve est en train de faire travailler ses équipes en lien avec Thierry Mandon, secrétaire d’Etat à la Réforme de l’Etat, sur une réorganisation de la présence de l’Etat sur les territoires, et donc du rôle des préfectures et des sous-préfectures.


Pour supprimer les départements, il  faudrait une réforme constitutionnelle, donc pour l’instant on ne touche à rien ?

On a déduit un peu vite des déclarations de Manuel Valls que l’on allait supprimer les départements à court terme. Si vous reprenez la déclaration de politique générale du Premier Ministre à l’Assemblée nationale en avril 2014, il a dit : «  La question se pose de l’avenir des départements, nous avons 6 ans pour y réfléchir (2015-2021). Pour ma part, a ajouté Manuel Valls, je suis favorable à leur suppression. » Certains ont alors dit : « Supprimons les départements rapidement, ce sera plus clair et plus simple. » Le Président de la République a donc consulté toutes les forces politiques, en pensant qu’il y aurait un consensus permettant de rassembler la majorité des 3/5 en réunissant le congrès à Versailles, pour  la suppression des départements qui figurent à l’article 72 de la Constitution. Et on pouvait penser qu’il y aurait un consensus, car les déclarations publiques des leaders de l’UMP [Alain Juppé, François Fillon, Valérie Pécresse, Jean-François Copé, Xavier Bertrand]  vont toutes dans le même sens, celui de la suppression. Mais en définitive le Président de la République a fait le constat que l’UMP allait faire défaut au moment du vote, contrairement à ses déclarations […]

Et donc ?

Pendant les six ans qui s’annoncent à compter des prochaines élections de mars, les Conseils départementaux vont être renforcés dans leur rôle essentiel, celui de la solidarité sociale et de la solidarité territoriale.
La solidarité est au cœur des compétences des départements. La solidarité sociale c’est l’APA (personnes âgées), la PCH (handicapés), le RSA (revenu de solidarité active), la PMI (protection maternelle et infantile), la protection de l’enfance maltraitée. Et bien sûr la solidarité territoriale, l’aide aux communes qui est tellement importante dans les territoires ruraux. Tout cela est maintenu et même renforcé.

Le social pour les départements, ça fait un peu lot de consolation par rapport aux compétences qu’ils perdent ?

Pour moi il est aussi important de s’occuper de solidarité que de développement économique. Il y a beaucoup de noblesse à s’occuper du social […] N’est-il pas au moins aussi important de s’occuper d’un enfant mal traité que d’aménager une zone industrielle ? Et n’est-il pas aussi utile de s’occuper des territoires ruraux et de soutenir les communes les plus défavorisées que de lancer de grandes opérations dans les métropoles ?

Renforcer le rôle social du département, qu’est-ce que cela signifie, le Conseil général fait déjà tout ou presque en matière sociale ?

Il va continuer à le faire et nous allons inscrire dans la loi que le Département est garant aussi de la solidarité territoriale. C’est une avancée historique car jusque-là les Conseils généraux aidaient les communes et les intercommunalités, sans être forcés de le faire (compétence facultative).

La réforme se veut une simplification, est-ce que l’on pourra dire : l’économie c’est la Région ou la Métropole, les collèges-lycées c’est la région, la voirie, les transports c’est la Région etc. ? Une compétence-une instance, y arrivera-t-on un jour ?

Sur les transports, les collèges et les routes, on va voir ce que dit le parlement, le débat est ouvert. Des sénateurs souhaitent que les routes restent départementales. Certains pensent au contraire qu’elles doivent constituer un bloc « mobilités » avec les transports interurbains, qui seraient confiés aux régions lesquelles ont déjà les transports ferroviaires. D’autres pensent que les collèges doivent rester départementaux.

L’opposition EELV à la Région Rhône-Alpes vous a reproché d’avoir anticipé dans votre département sur une loi qui n’est pas encore votée et faire le rapprochement des services qui gèrent les lycées et les collèges ?

Comment peut-on  reprocher  de mutualiser et de rationaliser le fonctionnement des services publics pour les rendre plus efficaces et moins coûteux ?

Faut-il supprimer vraiment la clause de compétence générale ?

Nous pensons que l’avènement d’un système idéal où chaque niveau de collectivités aurait ses compétences spécifiques prendra du temps. En attendant, nous proposons de supprimer la clause de compétence générale pour les Régions et les Départements. Pour faire simple, le développement économique, ce sera la Région, la solidarité, ce sera le Département, et la vie quotidienne, ce sera le bloc communal.

En conservant la clause générale aux communes on aura toujours des doublons si certaines communes décident de s’emparer de compétences déjà exercées ailleurs ?

Là encore (Ndlr : comme dans le cas métropoles/Régions) je fais confiance aux élus qui ont bien compris que l’échelon pertinent pour mener des projets locaux et organiser les services publics de proximité, c’est l’intercommunalité, sans supprimer les communes qui font partie de l’ADN de la République. La montée en puissance de l’intercommunalité est une véritable révolution silencieuse qui s’est déroulée en France ces 15 dernières années.

Vous êtes favorable aux plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI) avec délivrance des permis de construire au niveau intercommunal ?

Oui mais en bonne intelligence avec les maires bien sûr et selon l'équilibre déjà adopté dans notre droit! On s’aperçoit bien souvent que dans les intercommunalités, on sait dépasser les étiquettes politiques pour faire avancer le territoire au nom de l’intérêt local.

Quid de la culture et du sport ?

Culture et sport vont dans un premier temps rester des compétences partagées.

Va-t-on finir par supprimer les syndicats mixtes et intercommunaux ?

Il est prévu dans notre texte que les préfets soient à nouveau mobilisés sur la suppression des syndicats intercommunaux quand leurs compétences peuvent être confiées aux intercommunalités.
Il faut savoir qu’il y a encore 13 400 syndicats intercommunaux en France, alors que la loi de 2010, suite au travail du comité Balladur avait prévu leur absorption par les intercommunalités mais les préfets expliquent : « On n’a pas eu le temps de tout faire, on s’est concentrés sur l’intercommunalité ». Sur 13 400 syndicats, 5 800 sont inclus dans le périmètre d’une seule intercommunalité. Et, Le budget global de ces syndicats est de 17 Md€ par an, sur ces 17 Md€, 9 milliards sont du fonctionnement et 8 de l’investissement. Certes ces chiffres s’expliquent car la plupart sont des syndicats d’eau, de collecte des déchets, d’assainissement, mais je pense qu’en fusionnant les syndicats et les communautés de communes et d’agglomérations, là où c’est possible, on fera des économies budgétaires et on rationalisera la dépense publique.

Cette réforme territoriale sera-t-elle l’occasion d’une nouvelle décentralisation des compétences de l’Etat vers les Régions ?

C’est une loi de clarification des compétences, de renforcement économique des régions et d’amélioration du service public local. Ce n’est donc pas à proprement parler une loi de décentralisation, mais des amendements sur des transferts de compétences de l'Etat, seront débattus lors de la discussion parlementaire.

Ne faudrait-il pas aller plus loin alors que l’on parle de grandes régions européennes autonomes ?

Justement, on va renforcer le pouvoir réglementaire des Régions et c’est un aspect méconnu de la loi. Elles auront plus d’autonomie pour adapter la loi sur leur territoire dans leurs domaines de compétence. Les Régions pourront aussi participer au capital privé des entreprises, pour favoriser l’investissement.

En cas de désaccord sur la capitale régionale, qui tranchera ?

La préfecture de région sera fixée par l’Etat, par décret en Conseil d’Etat, et après une concertation approfondie. On ne décidera rien sans avoir consulté tous les élus concernés.
Il faut en outre distinguer la préfecture de région et le lieu où sera installé le siège de l’assemblée régionale.

Et sur le nom des régions ?

En attendant que chaque nouvelle assemblée régionale élue en décembre 2015 se prononce, on accole le nom des régions, par ordre alphabétique, comme Auvergne/Rhône-Alpes par exemple. Ensuite, le nom des futures régions sera décidé par l’Etat après consultation des futurs Conseils régionaux.
Quant aux identités régionales qui sont en réalité des identités provinciales, au sens de l’Ancien Régime,  elles ne sont en aucune manière menacées par une réforme administrative qui est guidée par le seul souci de l’efficacité.  Nous ne cherchons ni à les supprimer, ni à en forger de nouvelles : elles ont traversé la Révolution, la Restauration, deux Empires, et cinq Républiques, elles survivront encore, soyons-en certains, à notre réforme administrative.

Comment éviter des différences de traitement entre des territoires si disparates à l’intérieur des grandes régions ?

Ce sera précisément le rôle de la péréquation à l’intérieur des régions de maintenir l’équilibre pour faire jouer la solidarité entre les territoires. Nous avons l’année 2015  pour réformer la DGF (dotation globale de fonctionnement) et transférer de la fiscalité aux Régions avec deux impératifs : ni augmentation fiscale, ni impôt nouveau.

Et les intercommunalités… on a parlé de relever le seuil à 25 000 habitants ?

L’idéal aurait été de calquer les nouveaux cantons sur les intercommunalités, mais cela n’a pas été possible partout.
La carte administrative doit en tout cas se rapprocher de la réalité économique et sociale, en s’appuyant notamment sur les bassins de vie. Qu’est-ce qu’un bassin de vie ? L’Insee le définit comme le territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants et les évalue à 1 700 dans notre pays, avec une moyenne de 38 000 résidents.
Le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) considère lui que l’Insee ne prend pas suffisamment en compte la vie quotidienne des habitants : les déplacements domicile-travail, la fréquentation des équipements culturels et sportifs, la carte scolaire, la zone de chalandise des centres commerciaux, etc.
Et en affinant son analyse, le CGET  confirme en tout cas la pertinence du seuil minimal de 20 000 habitants que nous proposons dans la loi pour optimiser la gestion locale, même si des dérogations seront prévues pour les zones faiblement peuplées et notamment les zones de montagne.
Ce seuil de 20 000 habitants est considéré comme trop élevé par certains alors même que d’autres le jugent trop bas et préconisent de le relever à 50 000. C’est le Parlement qui tranchera.

Quid des personnels des départements ?

Il n’y aura pas de suppressions d’emplois et les personnels concernés changeront d’employeurs, c’est tout. Il y aura certainement des mutations géographiques de quelques cadres vers les régions, mais dans leur immense majorité, les personnels demeureront dans leur emploi.

Cependant, on cherche à éviter des doublons, vous avez dit que si l’on maîtrise l’embauche de personnels, on parviendra à des économies de plusieurs milliards d’euros à moyen et long termes ?

Les fonctionnaires territoriaux sont  1 890 000. Les effectifs ont augmenté de 38% depuis 1998 dont 10% proviennent des transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités locales, 28 % hors transfert de l’Etat. Sur les 6 dernières années, la hausse moyenne des effectifs de la FPT (fonction publique territoriale) est de 1,6 % par an. Leur nombre a beaucoup augmenté depuis 15 ans et si les élus ont embauché, c’est parce que les services publics locaux se sont beaucoup développés. Notamment dans l’environnement, (la collecte et le traitement des déchets), la culture, la petite enfance (crèches et haltes-garderies). Les exigences de nos concitoyens sont de plus en plus importantes. Si l’on arrive sur les 5 prochaines années, à stabiliser le nombre des fonctionnaires territoriaux, on peut économiser 1,2 Md€ par an, soit 6 Md€ en 5 ans.

Est-ce que l’on n’est pas porté par un modèle européen d’organisation territoriale ?

Il faut tordre le cou à cette idée que c’est l’Europe qui nous obligerait à faire cette réforme. Même si les « Generalitat » à l’espagnole, les grandes régions italiennes, ou les Länder allemands correspondent à ce que nous voudrions faire sur le plan économique.
En fait, depuis des siècles, c’est toujours en réformant son organisation que la France a avancé. A la fin du Moyen-Age, avec Philippe Auguste, Philippe le Bel ou Charles V, pour affermir la monarchie face aux féodalités, elle a créé l’Etat.  Au tournant de la Révolution, avec les Jacobins, Robespierre puis Bonaparte, pour affirmer partout l’Etat, elle a unifié les territoires de la République. A la fin du XIXe siècle, avec Jules Ferry et les « pères fondateurs » qui voulaient consolider la République encore fragile face à l'église catholique elle a inventé la démocratie locale, et l'élection au suffrage universel des maires et des conseillers généraux.
Et après l’alternance de 1981, pour renforcer la démocratie locale, François Mitterrand, Pierre Mauroy et Gaston Defferre ont lancé la décentralisation.  C’est une nouvelle page de cette histoire qu’il nous revient d’écrire aujourd’hui.

Dans les régions

Les trois départements et Conseils généraux de la Petite couronne parisienne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) seront-ils supprimés avec la création de la Métropole du Grand Paris prévue le 1er janvier 2016 ?


Le Premier ministre a annoncé en octobre dernier le principe de la suppression des conseils généraux de la Petite couronne parisienne. Mais la première étape, c’est d’abord la mise en place de la Métropole du Grand Paris. La loi du 27 janvier 2014, dite loi MAPTAM, prévoit sa création au 1er janvier 2016. Une mission de préfiguration travaille et a proposé des modifications au dispositif initial. L'examen du projet de loi NOTRe va permettre de débattre sur ces propositions.

La mise en place des fusions régionales va avoir lieu en même temps que le lancement du Canal Seine-Nord Europe. Cela risque-t-il de perturber la réalisation de ce grand projet ?

Etat et Régions, ensemble, devront mener de front la mise en place des nouvelles institutions régionales et la poursuite des grands investissements d’avenir, déjà programmés, et qui sont essentiels au développement des territoires et du pays tout entier, comme l’est le canal Seine-Nord Europe. La signature des prochains contrats de plan Etat/Régions est d‘ailleurs en cours, sans que la réforme territoriale n’interfère. D’abord parce que les fusions ont été intégrées dans les programmations. Ensuite parce qu’au 1er janvier 2016 les nouvelles régions reprendront à leur compte, bien entendu, les projets en cours.

La nouvelle Région Bourgogne Franche-Comté n’est-elle pas un peu petite vis à vis d’autres Régions ? On dit que les deux ne font pas le quart du PIB de Rhône-Alpes…

Le Gouvernement a souhaité renforcer les régions, notamment en leur permettant d’acquérir une taille suffisante pour peser dans la compétition économique européenne. La nouvelle région Bourgogne-Franche Comté comptera sept départements, 2,8 millions d’habitants, un PIB de plus de 70 milliards d’euros, soit un niveau comparable à d’autres régions françaises : Normandie, Bretagne, Pays de Loire, Centre Val de Loire. Et, comparativement aux autres régions européennes, Bourgogne-Franche Comté aura des atouts réels et la taille nécessaire pour mener des politiques de développement économique et d’attractivité.  Certes, elle n’a pas, sur son territoire, de métropole au sens de la loi MAPTAM, mais elle est au carrefour des grands axes qui relient Paris, Lyon et Marseille, le Grand Est, l’Allemagne et la Suisse. Et elle sait tirer le meilleur parti de cette situation stratégique. Une chose est sûre : avec ses compétences renforcées, comme celles de toutes les autres régions, la Bourgogne-Franche-Comté aura les moyens d'être un vrai moteur de développement.

Quelle devra être, selon vous, la capitale de la Bourgogne Franche-Comté : Dijon ou Besançon ? Comment va être déterminé le choix de la capitale ?

Le choix des futures capitales régionales a été un point de discussion du projet de loi sur la délimitation des régions. Les députés, avec le soutien du gouvernement, ont mis en place un dispositif favorisant une solution consensuelle et négociée. Dans les nouvelles régions, les exécutifs régionaux élus en décembre prochain proposeront au gouvernement, avant le 1er juillet 2016, un nom et un chef-lieu définitifs, ainsi que l’emplacement de l’hôtel de région, des lieux de réunion, et le programme de gestion des implantations immobilières. Le gouvernement confirmera alors par décret ce chef-lieu de région qui aura été démocratiquement choisi.
Et pour ma part je refuse d’opposer deux grandes agglomérations. Aujourd’hui, et c’est l’un des enjeux de la réforme territoriale, c’est dans la complémentarité, et non dans la concurrence, que les territoires et les villes doivent assurer leur développement. C’est déjà le cas pour Dijon et Besançon.

Quelle stratégie voyez-vous, à l’échelle normande ? La question de son poids pose question, Laurent Fabius, notamment, prônait une plus grande Région, intégrant la Picardie aux deux Normandie. Les futurs Contrat de Plan Etat-Région (CPER) sont fixés sur 2014-2020 : n’aurait-il pas été pertinent de négocier un seul Contrat de Plan Etat-(grande) Normandie ?

Le Gouvernement a souhaité renforcer les régions, en leur donnant une taille suffisante à l’échelle européenne et en renforçant leurs compétences, notamment économiques. La nouvelle région Normandie comptera 5 départements, 3,3 millions d’habitants, un PIB de plus de 80 milliards d’euros, soit un niveau comparable à d’autres régions françaises : Bretagne ou Pays de Loire, Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val-de-Loire. Et la Normandie entrera dans le groupe des 50 régions européennes les plus puissantes.
Les contrats de plan ont été négociés en 2014, sans que la réforme territoriale n’interfère. D’abord parce que la fusion a été intégrée dans les programmations. Ensuite parce qu’au 1er janvier 2016, la nouvelle région s’inscrira dans la continuité des deux anciennes régions normandes et reprendra à son compte, bien entendu, les projets en cours.

Comment les préfectures définies par la constitution vont-elles composer avec les nouvelles régions et les nouveaux conseils départementaux (Rhône) ? Qui aura l’arbitrage final sur les dossiers des préfets de région Rhône-Alpes et Auvergne par exemple ?

Parallèlement à la réforme territoriale, le gouvernement mène une réforme de l’Etat, et notamment de l’Etat déconcentré. Une nouvelle charte de la déconcentration donnera aux préfets des pouvoirs nouveaux et une revue des missions de l’Etat est en cours, afin de mieux définir l’action de l’Etat, central et territorial, et pour éviter les doublons avec les collectivités. Et, bien entendu, l’organisation territoriale de l’Etat sera adaptée aux nouvelles régions. Il n’y aura bien sûr qu’un seul préfet de région par région.

Dans la Métropole lyonnaise qui reprend les collèges et toutes les compétences de l’ancien conseil général, les lycées resteront à la région, ne peut-on remédier à cette situation?

Rien n’empêchera la métropole lyonnaise d’élaborer avec la Région une gestion coordonnée des établissements d’enseignement secondaire. C’est précisément ce que nous sommes en train de mettre en place en Isère entre la région pour les lycées et le département pour les collèges car la mutualisation pour réaliser des économies et offrir un meilleur service est un des objectifs de la réforme territoriale.

Propos recueillis par Eric Séveyrat (L’Essor), avec Léa Charron (Echo de l’Ile de France), François Gillot (La Manche libre), Fabien Massin (Publi-Hebdo), et le SPHR (syndicat de la presse hebdomadaire régionale)
 

1 André Vallini a été président de la commission parlementaire dite d’Outreau en 2006, qui a mis en lumière les dysfonctionnements de la machine judiciaire dans une affaire d’abus sexuels sur mineurs.

2 CGET (Commissariat général à l'égalité des territoires,  ex « Datar »)



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